加强平台经济治理，净化网络交易环境，提升消费者权益保护水平，有助于推动全国统一大市场的建设。如何通过完善数字经济治理体系，实现更深层次和更大范围的消费公平，也是数字经济参与者在实践中不断思考和探索的问题。
为贯彻市场监管总局全力推进市场监管体系和治理能力现代化的要求，助力全国统一大市场的建立，促进数字经济的规范健康发展，中国消费者报社于7月15日在北京召开了“数字经济下平台治理与消费者权益保护研讨会”。
新型消费业态不断涌现
近年来，我国电子商务蓬勃发展。国家统计局数据显示，2017年到2021年，全国网络商品零售额从7.18万亿元增长到13.09万亿元，服务消费也快速向线上迁移，无接触式服务加速发展，餐饮消费也大面积触网，直播营销成为新亮点。
“在今年上半年的抗疫保供工作中，平台的确起到了非常重要的作用。”中国消费者报社副总编辑杨力军表示，各类电商作为抗疫保供的生力军也赢得了消费者的信任。
3—5月份，我国本土疫情点多面广，波及全国数个省份，居民外出购物、就餐减少，市场销售明显受阻。与此同时，网上零售对市场销售增长贡献率持续提升。国家统计局数据显示，受疫情影响，3—5月份，我国社会消费品零售总额均同比下降，全国网上零售额始终保持正增长。上半年，全国实物商品网上零售额同比增长5.6%，占社会消费品零售总额的比重为25.9%。
在数字经济快速发展的同时，新型消费业态也不断涌现。市场监管总局相关司局负责人回顾了我国电子商务发展的历程：2G时代出现了传统的电商平台；3G技术叠加了移动互联后催生出拼多多等业务基于移动端的新电商；4G流媒体技术成熟后又出现了短视频，抖音、快手等平台也变身为电商平台；如今，5G技术应用即将普及。“5G时代会出现什么样的变化无法预测。但从历史经验来看，变化是常态，当我们认为一个模式的演变已经到达终点，技术的进步又给出了更大的变化空间和更多可能。不断变化的技术能力和模式创新，对政府的监管工作提出了新的挑战。”这位负责人说。
国务院《关于进一步释放消费潜力促进消费持续恢复的意见》明确提出，创新消费业态和模式。适应常态化疫情防控需要，促进新型消费，加快线上线下消费有机融合；有序引导网络直播等规范发展；推进消费平台健康持续发展；全力营造安全放心诚信消费环境。
蚂蚁集团北京党委书记、公共事务副总裁侯琼表示：“平台经济新形态下，平台企业一头连着产业里大量的第三方商家，一头面对广大消费者，在做好经营的同时，更应切实履行好平台责任。近年来，蚂蚁集团通过开放平台战略，引入数字金融、政务民生、本地生活等各领域服务商，为消费者提供一站式数字生活服务。我们遇到的一个新考验就是如何落实各主管部门的要求，履行好平台主体责任，依法依规对第三方主体做好平台治理，并协助第三方做好消费者权益保护。”
新消费业态消费纠纷频发
“网络消费总量持续攀升，相伴而生的是大量网络消费侵权问题的出现，比如共享经济、直播短视频、在线旅游、外卖订单、社交电商、拼团等，这些新业态已经成为消费投诉集中地和消费风险高发地。”市场监管总局消费者权益保护工作相关负责人表示。
据了解，2021年，全国12315平台共受理网购投诉举报483.4万件，同比增速为5.8%，占平台投诉举报受理总量的近40%。主要问题包括虚假宣传、促销套路等。部分平台对商家的入驻审核和信息监控不到位，还有部分平台落实消费维权的主体责任意识不强，缺少完善的售后服务机制等，也是造成投诉高发的重要原因。
“当前，平台经济已经从分散的大众创新阶段转变为以平台为中心的发展阶段，但部分平台在落实主体责任和对平台内经营者治理方面仍然存在短板。”中国消费者协会副秘书长潘海峰举例说明，比如部分平台对特定时间节点促销行为的干预管控不够。2021年，全国消协组织受理价格问题投诉占比呈下降态势，相关投诉总量4万余件，比2020年下降了3.4%，但从年度重要节点，比如“双11”期间的舆情监测数据来看，消费者对网络促销价格套路及交易诚信问题关注度较高；此外，部分平台对直播营销的管理力度不足；跨境电商、二手网络交易、社区团购、盲盒等小众消费业态问题较多，消费者权益受损后维权常会遇到困难等，也是消费者反映比较集中的问题。
同时，中消协负责人指出，新业态、新模式下消费者权益保护的制度适用和治理手段面临新的挑战。“比如，短视频平台中的快闪式广告推送提供的是一种即时消费模式，消费者通过视频中弹出的广告链接直接下单，但购买完成后便无法找到这个广告相应的链接，无法对商品存在的问题主张权利，侵权主体的隐秘性、临时性、随机性给消费者维权和监管部门取证都带来了困难。”
据北京互联网法院综合审判二庭副庭长曾智湄介绍，北京互联网法院自2018年9月成立至今年6月30日，不到4年的时间里，关于网络消费者权益保护的案件有近1.3万件，其中电子商务平台作为主要被诉方的案件占比较大，约为20%—25%。“电商平台被诉的主要原因有两个：一是大型电子商务平台作为经营者自营的业务规模较大，产生的纠纷数量相对较多；二是电子商务平台作为第三方平台提供者，消费者和平台内经营者产生纠纷时，消费者以电子商务平台没有履行事先审核、监管义务，没有积极调解处理纠纷为由将电子商务平台也作为被告。”曾智湄说。
“在我们的研究中，相当大的一部分消费问题是企业和商业伦理学或者科技伦理学方面的问题，或者说它对于伦理视角的把握和评估出了问题。”中国商务广告协会数字营销研究院院长马旗戟表示，数字经济之下，数据伦理存在于整个数据环节中，在消费经济中，一方面数据应用表现为效率提升、产品创新、服务人性化和服务水平提升；另一方面，则有部分平台应用数据进行消费歧视、侵犯用户隐私，甚至包括推迟交易等，这两者是同时存在的。同时，消费者在进行数据自我保护方面也存在困境：一方面，与数据相关的消费过程中，消费者拒绝认同协议，就无法进行消费，而且没有救济渠道；另一方面，消费者的知情权并不代表了解权，不代表他们真正知道了什么，只是平台告知了什么，由此形成了在实际消费过程中的大量投诉。
中国人民大学交叉科学研究院院长杨东认为，目前，消费者权益保护问题与金融问题密切相关，数字人民币发行也会提升消费者权益保护的复杂性。
平台治理面临新问题
杨力军表示，在平台治理方面，其实各个平台甚至包括行政主管机构和相关部门都存在诸多困惑。“在平台经济发展和治理方面，我们已经走在了世界前列，但是，在消费者权益保护方面，很多问题的解决方式还在探索中。”杨力军说。
“《电子商务法》涉及权利义务的条款共55条，其中直接写到‘消费者’这三个字的有17条，约占30%，但其实施以来仍然存在一些问题。”北京工商大学法学院教授、北京市电子商务法治研究会会长吕来明表示，《电子商务法》出台的背景是针对淘宝、京东等传统电商平台，而新的消费业态带来的主体多元化，在社交电商领域及二手电商交易等领域，经营者身份认定模糊等问题造成了消费过程中法律关系的复杂化，法律责任难以划分；监管体制和职责划分也进一步复杂化；消费者的知情权和选择权保护也面临新的问题。
法律体系尚待完善
“解决新时期网络消费纠纷需要凝聚各方合力，从加强立法保护、司法保护、行政保护和社会保护等方面筑牢消费者权益保护的篱笆墙。”中消协负责人指出，在立法保护方面，要推动形成与消费相配套的法律、标准、政策体系，要重视倾听消费者的声音，从法律和制度层面解决网络消费领域的突出问题。比如《消费者权益保护法》自上一次修订距今已有9年，随着新业态、新消费模式不断出现，其中的有关规定已经难以满足网络消费者的现实需要；商务部2012年制定的《单用途商业预付卡管理试行办法》也已经试行10年了，急需增加对网络预付式消费的规制。
今年3月，最高人民法院出台了《关于审理网络消费纠纷案件适用法律若干问题的规定(一)》，其中第四条明确将自营和他营业务进行了规定，电子商务平台经营者以标记自营业务方式或者虽未标记自营但实际开展自营业务所销售的商品或者提供的服务损害消费者合法权益，消费者主张电子商务平台经营者承担商品销售者或者服务提供者责任的，人民法院应予支持。据曾智湄介绍，这一规定在征求意见的过程中，北京互联网法院的法官贡献了这几年审理积累的案例、经验和审理积累的智慧。“2018年底，我们就曾因某在线旅游平台没有以显著方式区别平台自营还是平台内经营者提供的第三方服务，而要求平台承担责任。”曾智湄表示。
“建议针对社区团购、网络游戏等网络消费领域存在的新情况、新问题加快制定其他司法解释，并发布一批网络消费指导案例，帮助各级法院统一司法尺度。”中消协负责人呼吁，在司法保护方面也要加大消费者司法救济，在针对新型网络消费问题制定其他司法解释的同时，尽快推进适用于网络消费纠纷领域的小额法庭机制，完善消费民事公益诉讼制度。
市场监管总局相关司局负责人表示，《电子商务法》《数据安全法》《个人信息保护法》等法律法规的相继出台，构成了整个网络治理的基本框架，但在市场监管和平台治理维度的法律法规体系建设还相对薄弱，仅有一部《电子商务法》，与《电子商务法》配套的行政规章内容也相对有限。
在完善制度方面，市场监管总局正在抓紧制定《互联网平台分级分类指南》《互联网平台企业落实社会主体责任指南》。同时，针对自然人上市活动信息记录的标准化工作也在推进，自然人网店管理规范将作为国家标准推出。
北京市律师协会消费者权益法律专业委员会主任芦云表示，除了《消费者权益保护法》，《电子商务法》《个人信息保护法》等也都对平台的责任给予了不断加强，但在立法之后，配套的实施细则未出台，从而可能会造成因人们对于法规的理解不同而在实践中产生困惑。“在讲到消费者权益保护时，一方面会讲到监管，但更多会讲到企业或平台的合规，其中涉及格式条款、用户协议、隐私保护政策等条文，哪些内容与消费者权益有重大利害关系，而哪些表述又能够以显著方式被司法最终认可，实践中很多问题确实是值得我们思考和探讨的。”芦云说。
构建消费者保护共治体系
市场监管总局相关司局负责人强调，对于网络市场和平台企业的监管和治理，既不可能以技术取胜，也不可以完全放手，而是应该采取以不变应万变的措施，守住三条原则底线：维护公平竞争的市场秩序；保护广大用户，特别是消费者的合法权益；支持可持续的高质量发展。同时，一方面基于互联网法律权利义务规则和技术规范混杂的特点，构建面向数字经济时代的规则体系，另一方面则是加强监管手段的建设。
网络消费涉及方方面面，除了市场监管部门，各个行政主管部门，包括银保监会、人民银行、电信、邮政等都有一套完整的消费者权益保护体系，行业监管和综合监管应该结合起来。与会专家认为，保护网络消费者是全社会的共同责任，需要各方齐心协力来构建消费者保护的共治体系，协同改善网络消费环境。一方面，进一步发挥政府监管的作用，聚焦新业态新领域，完善法治建设，强化监管执法，大力打击突出的侵害消费者权益的行为；另一方面，落实平台企业责任，推动消费纠纷的源头治理；同时，进一步推动社会监督，在充分发挥消费者组织、新闻媒体监督力量的同时，要推动平台企业完善消费者评价体系。
中消协负责人则认为，在探索适合网络消费新业态的监管方式和措施的同时，新时期网络消费纠纷常常呈现跨领域、跨部门的特点，应整合监管资源，建立协同监管特别机制。同时，在社会保护方面，要充分发挥社会各方面的力量。
中消协及全国各级消协组织一直非常重视网络消费者的权益保护，在参与立标立法、加强消费教育引导、调解消费纠纷、开展体验式调查、约谈问题经营者、发布消协观点等方面做了大量工作，取得了一定成效。中消协负责人表示，今后，中消协将持续关注新时期网络消费者权益保护问题，不断加强与社会各方面的沟通、协调，提升社会监督的效果，更好地发挥公益性作用；同时，网络交易平台要强化责任意识，加强对平台内经营者的管理和对消费者的保护；此外，相关行业组织要积极发挥行业引领作用，通过培训、检查测评、制定标准等方式促进行业健康发展；新闻媒体则要加强舆论引导，对于先进、正面典型要大力宣传，对于损害消费者合法权益的行为要及时揭露批评。
“消费者教育是消费者权益保护中重要的一环。”侯琼表示，蚂蚁集团建立线上“用户保护中心”，为用户提供一站式配置，便利获取与自身权益相关的功能和服务，助力增强用户自我保护意识和风险防范能力。
让数据赋能智慧监管
中消协负责人建议，应充分利用互联网和大数据工具，及时发现风险，提高行政执法效率，建议充分运用互联网+监管和大数据处理技术，建立更有效的网络消费者投诉和预警机制，实现平台监测、风险预警，实施有效线上监管，穿透式监管。
“如果所有制度没有技术能力的支撑，那就是空中楼阁。”市场监管总局相关司局负责人表示，目前，国家网络交易监管平台的1.0建设，建成了市场主体库，建设了覆盖全国的庞大的基层执法体系。同时，将网络延伸到监管平台，搭建起执法协作框架；开发了7大类60多种违法监测的模型，逐步提高对线上各种经营行为的监控能力。
市场监管总局消费者权益保护工作相关负责人介绍，近几年，我国大力推进智慧政府的建设，市场监管部门也进行了一些尝试。比如，全国12315平台已经可以实现对企业精准动态画像，监管部门、企业主体及消费者在平台上进行互动，发挥各自的作用，这位负责人表示，因为大数据的存在，今后在精准监管、事先预防以及采取动态监管措施方面都有了技术支撑。
“蚂蚁集团在建立健全消费者权益保护机制的同时，通过数字化技术助力提升消费者权益保护工作。”侯琼介绍说，蚂蚁集团建立了覆盖产品和服务全生命周期的合规及消保管控流程，基于投诉数据进行模型分析并针对典型问题建立专项治理机制，把保护消费者权益作为第一要务。未来我们也会积极探索平台经济新形势下合规治理和消保工作新模式，不断提升合规科技手段，全面加强平台风险识别、预警监测、数据治理等主动合规能力，不断深化平台企业、平台内经营者和消费者之间的互信，在各级主管部门指导下切实履行好平台主体责任，进一步做好消费者权益保护工作。
