系统重要性银行监管不断完善——
从“大而不能倒”走向“大而不会倒”
为了防止“大到不能倒”，与系统重要性银行相关的政策相继出台。继2020年12月发布《系统重要性银行评估办法》后，其附加监管规则于近日正式发布。与此同时，国内首个系统重要性银行名单出炉，还有《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法》(以下简称《办法》)，被称为中国版的TLAC(全损吸收能力)。
所谓总吸收损失能力，是指全球系统重要性银行进入处置阶段时，能够通过减记或转换为普通股吸收损失的资本和债务工具的总和。“系统性重要金融机构规模大、复杂性高，与其他金融机构关联性强。在金融体系中提供关键金融服务，对整个金融体系的平稳高效运行具有重要影响。”中国人民银行行长易纲在2021年金融街论坛年会上表示，识别系统重要性机构，完善相关监管制度，有助于把握重点，更好地促进金融体系整体稳定。
监管逐步与国际接轨
保持“牛鼻子”不发生系统性金融风险，首先在于具有系统重要性的银行。资产规模大、影响力广的银行一旦出现问题就会“带头影响全身”，其风险可能会迅速扩散到其他金融机构。因此，加强对系统重要性银行的监管，是加强宏观审慎管理的内在要求，也是防范系统重要性银行“大到不能倒”风险的重要举措。
2008年国际金融危机后，为了更好地促进金融稳定，防范金融风险，金融稳定委员会(FSB)于2011年开始公布全球系统重要性银行名单，共30家，2013年又公布了全球系统重要性保险机构名单，监管要求更高。目前，中国工、农、中、建四大银行和中国平安保险集团分别入选上述榜单。与此同时，主要经济体也加强了对国内系统重要性金融机构的监管。
中国高度重视对系统重要性金融机构的监管。2018年11月，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会联合发布《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》号文件，明确了我国银行业、保险业、证券业对系统重要性金融机构的评估、认定、附加监管和恢复处置的总体政策框架。2020年12月，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会联合发布《系统重要性银行评估办法》，明确了我国系统重要性银行认定的基本规则。为做好系统重要性银行附加监管工作，应尽快出台附加监管规定，为系统重要性银行实施附加监管提供指导和依据。
“近日，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会对国内19家系统重要性银行进行评估认定，正式发布《系统重要性银行附加监管规定(试行)》(以下简称《附加监管规定》)，标志着我国系统重要性银行附加监管正式落地，进一步完善了我国宏观审慎管理的政策体系。”国家金融与发展实验室副主任曾刚说。
“推动系统重要性银行监管不断完善，有利于降低复杂性和系统性风险，建立健全资本内部约束机制，增强银行抵御风险、吸收损失、自救能力，防范“大而不能倒”风险，推动我国金融体系更高质量持续健康发展。”东方金城金融业务部总经理助理王佳丽认为，巴塞尔银行监管委员会大多数成员国都建立了自己的系统重要性金融机构名单和监管措施，近期接连出台的政策表明，池的管理
按照系统重要性得分分为五组：第一组八家，包括平安银行、光大银行、华夏银行、广发银行、宁波银行、上海银行、江苏银行、北京银行；第二组四家，包括上海浦东发展银行、中信银行、中国民生银行和中国邮政储蓄银行；第三组三家，包括交通银行、招商银行和兴业银行；第四组四家，包括中国工商银行、中国银行、中国建设银行和中国农业银行；没有银行进入第五组。
这19家银行的资产合计占银行总资产的60%。可以说，进入系统重要性银行名单，某种意义上是对金融机构市场影响力和重要性的确认。当然，对于这些大型机构来说，也意味着它们需要承担更多维护金融稳定的责任，面临更全面、更严格的监管。
“成为系统重要性的银行将接受更严格的监管，对银行的风险防范能力和可持续经营能力提出了更高的要求，尤其是对银行的资本管理。部分银行存在资本补充压力。同时，一些资本相对紧张的银行可能会适度放缓资产增速，以满足监管要求，这将影响其盈利能力。”中国民生银行首席研究员文彬表示，从机遇来看，成为具有系统重要性的银行，将极大提升银行的声誉和市场形象，有助于提升信用评级，增强在收、存、吸、创新业务方面的竞争力。同时，在严格的监管要求下，系统重要性银行的信息更加透明，资产质量得到提升，能够获得更大的业务发展和价值增长空间。
曾刚认为，整体而言，面对更为严格的监管约束(尤其是额外资本的要求)，在系统重要性银行的长期发展中，机构需要重新审视业务扩张的成本和收益，建立更加完善的资本约束机制，提高资本的内生积累能力，充分发挥资本对业务发展的引导和约束作用。在经营理念上，要从规模优先转向质量优先，通过客户结构、业务结构
构的调整，逐步实现轻型化、轻资本发展，健全风险防控体系，强化事前预警、事中跟踪、事后处置的全链条，在实现自身高质量发展的同时，降低潜在的系统性风险隐患。配套政策将加快完善
系统重要性银行评估与监管主要包括发布评估办法、出台附加监管规定、确定系统重要性银行名单及差异化监管方案等步骤。随着中国版TLAC的出台，意味着我国对银行类系统重要性金融机构的监管“四步走”已基本达成。
具体来看，此次《办法》的实施对我国全球系统重要性银行影响如何？有关部门负责人表示，《办法》规定的总损失吸收能力要求符合市场预期，考虑到配套政策后，我国全球系统重要性银行达标压力不大，在其经营承受范围内，不会影响信贷供给能力。总体看，实施《办法》对我国全球系统重要性银行影响正面，将引导其健全风险处置机制，提高稳健经营水平，更加注重业务发展与风险抵御能力相匹配，有利于控制其非理性扩张和系统性风险的积累，促进其向多元化、综合化的方向转型。同时，《办法》对标国际金融监管改革的最新实践，对我国银行参与全球化竞争也具有积极意义。
“值得一提的是，相比征求意见稿，财政部成为本次《办法》的联合发布部门，反映出财政部在履行国有金融机构出资人职责方面更加积极作为，显示出国有金融资本的管理不断完善和优化。”温彬认为，下一步，工农中建四大行作为全球系统重要性银行，在执行TLAC要求过程中，若单纯依靠利润内生补充资本，则可能限制资产投放和增速，因此要更加注重创新设计、发行总损失吸收能力工具，有效达到监管要求，维护经济金融稳定。
接下来还会有什么政策出台？王佳丽预计，配套政策如系统重要性银行额外附加资本监管要求补充渠道，设置合理过渡期安排，以及公司治理、信息披露等具体监管要求和标准将陆续出台。此外，系统重要性金融机构涵盖了银行业、证券业、保险业以及其他具有系统重要性、从事金融业务的机构，未来需逐步完善其他非银行业系统重要性机构政策及监管办法。
